O sistema de avaliação de desempenho na Administração Pública não é o verdadeiro problema. O problema reside em quem o aplica, em como se definem metas e em quem decide quem sobe ao pódio — muitas vezes com base em afinidades e não em mérito.

Uma ferramenta com duas décadas de estrada

O Sistema Integrado de Gestão e Avaliação do Desempenho na Administração Pública (SIADAP) nasceu em 2004, com a Lei n.º 10/2004, de 22 de março, numa tentativa de romper com a tradição de progressões automáticas e avaliações indiferenciadas na função pública portuguesa. Em 2007, a Lei n.º 66-B/2007, de 28 de dezembro, trouxe uma revisão profunda, criando os três subsistemas que ainda hoje estruturam a avaliação: SIADAP 1 (serviços), SIADAP 2 (dirigentes) e SIADAP 3 (trabalhadores). Mais recentemente, o Decreto-Lei n.º 12/2024, de 10 de janeiro, introduziu alterações significativas — anualização dos ciclos, novas menções qualitativas, alargamento das quotas e a promessa de uma plataforma tecnológica de suporte.

Para os enfermeiros, a adaptação do SIADAP 3 foi consagrada na Portaria n.º 242/2011, de 21 de junho, que reconheceu as especificidades da carreira de enfermagem, desde a composição exclusivamente constituída por enfermeiros do Conselho Coordenador da Avaliação (CCA) até à definição de parâmetros alinhados com padrões de qualidade dos cuidados de enfermagem.

Em tudo o que não estiver regulado nesta Portaria, aplica-se supletivamente a Lei n.º 66-B/2007. Contudo, esta Portaria 242/2011 vive hoje sob ameaça de caducidade: o Decreto-Lei n.º 12/2024 fixou que os sistemas de avaliação adaptados se mantinham em vigor até à sua revisão, que deveria ter ocorrido até 31 de dezembro de 2025 — prazo que o Governo prorrogou até 30 de junho de 2026.

A Associação Sindical Portuguesa dos Enfermeiros (ASPE) alertou já a Ministra da Saúde para o risco de um vazio legal que pode comprometer a segurança jurídica, as progressões na carreira de enfermagem e o regular funcionamento do SNS, requerendo a abertura urgente do processo negocial para a revisão da Portaria.

O Sindicato dos Enfermeiros Portugueses (SEP) reitera a exigência de dar início às negociações com vista à alteração deste diploma, sublinhando que a Portaria está em vigor, mas carece de atualização urgente face ao novo quadro legal. Se este prazo não for cumprido, os enfermeiros poderão ficar sem instrumento regulatório próprio para a avaliação de desempenho — um carro sem manual de instruções, numa pista que mudou de trajetória.

Recorrendo a uma metáfora automobilística: o SIADAP 3 é o Ferrari de competição. A legislação é o regulamento técnico. Os chefes das oficinas — os Conselhos Coordenadores da Avaliação — são quem define a estratégia. Os mecânicos — os avaliadores — são quem afina o motor. E os pilotos — os avaliados — são quem conduz na pista a cada volta – ciclo avaliativo anual.

A questão é simples: quando os resultados são maus, culpa-se o Ferrari ou responsabiliza-se quem o preparou e decidiu a estratégia?

O motor do sistema: parâmetros, metas e indicadores

A avaliação no SIADAP 3 assenta em dois parâmetros — Resultados (ponderação mínima de 60%) e Competências (ponderação máxima de 40%) — conforme o artigo 50.º da Lei n.º 66-B/2007. Os objetivos individuais, entre três e sete, devem ser acordados entre avaliador e avaliado e acompanhados de indicadores de medida que obrigatoriamente contemplem a possibilidade de superação.

Aqui reside um dos primeiros vícios do sistema: a definição de metas frequentemente irrealistas, não mensuráveis ou dependentes de fatores que o profissional de saúde não controla. O manual de apoio do município de Mirandela alerta para objetivos “conflituantes” — em que o desempenho para um compromete outro — e para objetivos “condicionados”, cuja concretização depende de terceiros. O manual da Secretaria-Geral do Ambiente reconhece explicitamente que “uma meta realista pressupõe a possibilidade de os objectivos serem alcançados” e que “a definição dos objetivos deve assentar em indicadores que permitam que o mesmo objetivo seja excedido”.

Na prática, porém, multiplicam-se exemplos de objetivos vagos — “atendimento de qualidade” sem parâmetros definidos, “acompanhar o inventário” como tarefa e não como objetivo — e de indicadores que não permitem superação. Quando o piloto (avaliado) recebe um carro afinado para falhar, nenhuma perícia ao volante resolve a corrida.

As quotas: o pódio com lugares marcados

A questão das quotas é, talvez, o aspeto mais contestado do SIADAP. Na versão original da Lei n.º 66-B/2007, apenas 25% dos trabalhadores podiam obter a menção de Desempenho Relevante (4 a 5 valores) e, destes, apenas 5% podiam aspirar ao reconhecimento de Desempenho Excelente. Com o Decreto-Lei n.º 12/2024, o universo alargou-se para 60%: 30% para Muito Bom (nova designação) e 30% para Bom (3,500 a 3,999), com até 10% de Excelente dentro dos Muito Bom.

Embora o alargamento represente um progresso, o princípio subjacente mantém-se: por mais que toda uma equipa tenha um desempenho de excelência, o pódio tem lugares limitados. É o CCA — o “chefe da oficina” — que harmoniza, valida e, quando necessário, reduz classificações para cumprir as percentagens. Nas palavras do artigo 58.º, compete ao CCA “garantir o rigor e a diferenciação de desempenhos, cabendo-lhe validar as avaliações de desempenho de muito bom, bom ou inadequado”. A jurisprudência confirma a dureza deste mecanismo: no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (Proc. 02753/11.1BEPRT), uma trabalhadora com avaliação de 4,300 viu a sua classificação reduzida para 3,999 (Adequado) por exceder a quota, mesmo tendo demonstrado um desempenho objetivamente superior.

A porta de saída que poucos conhecem: comissão paritária e recurso tutelar

O que muitos trabalhadores — e até avaliadores — desconhecem é que as quotas têm um momento e um contexto de aplicação, e que existem mecanismos de impugnação onde essas quotas já não operam com a mesma rigidez.

O artigo 70.º da Lei n.º 66-B/2007 prevê que, após conhecer a proposta de avaliação, o avaliado pode requerer a apreciação do seu processo pela comissão paritária — órgão consultivo composto por dois representantes da Administração e dois dos trabalhadores, eleitos por escrutínio secreto. A comissão dispõe de 10 dias úteis para emitir relatório fundamentado com proposta alternativa, e a sua audição não pode ser recusada.

​Em caso de discordância com a homologação, o avaliado pode reclamar no prazo de 10 dias úteis (artigo 72.º). E, crucialmente, o artigo 73.º abre a porta à impugnação administrativa por recurso hierárquico ou tutelar, bem como à impugnação jurisdicional, nos termos gerais. Esta é a porta de saída que muitos desconhecem: quando a avaliação sobe ao nível do recurso tutelar — no caso da saúde, dirigido ao Ministério da Saúde — a decisão favorável confere direito a revisão ou nova avaliação, e as quotas rígidas da harmonização inicial já não se aplicam da mesma forma. A decisão em sede de recurso é um ato administrativo autónomo, com fundamentação própria.

Quando o nepotismo se senta ao volante

Se as quotas são a estrutura do pódio, o nepotismo e o favoritismo são o mecanismo invisível que decide quem lá sobe. Um estudo de César Madureira, David Ferraz e Belén Rando, publicado em 2021, revelou que 52,7% dos trabalhadores da Administração Pública consideram o SIADAP injusto e a mesma percentagem declarou já ter sido prejudicada na carreira por este sistema. A perceção dominante é a de que “a classificação não depende do esforço ou desempenho, mas de uma série de fatores” alheios ao mérito.

O favoritismo manifesta-se em várias dimensões:

Na definição de metas: objetivos à medida de uns, impossíveis para outros. Quem pertence ao círculo próximo da chefia recebe objetivos alcançáveis e passíveis de superação; quem está fora recebe metas dependentes de variáveis externas ou de recursos que não controla.

Na avaliação de competências: a subjetividade inerente à observação comportamental permite que as mesmas atitudes sejam cotadas de forma diferente consoante a relação pessoal com o avaliador. Não é por acaso, que “trabalhadores ao mudarem de local de trabalho e de avaliador são diferentemente avaliados e valorizados”.

Na harmonização pelo CCA: quando as quotas obrigam a baixar classificações, a decisão sobre quem desce raramente obedece a critérios transparentes e verificáveis, abrindo espaço para que ligações familiares, políticas ou de amizade determinem o resultado final.

Na atribuição de funções e oportunidades: como documentado em artigos recentes da HealthNews, postos e chefias são demasiadas vezes ocupados por afinidades pessoais, o favoritismo define quem é promovido ou protegido, e procedimentos concursais surgem “moldados para legitimar decisões já tomadas: perfis escritos à medida de alguém, júris escolhidos pela lealdade”.

​Este fenómeno não é exclusivo do setor da saúde, mas nele assume particular gravidade. Quando enfermeiros especialistas, médicos diferenciados, técnicos superiores de saúde diferenciados, ou outros profissionais altamente qualificados são deliberadamente impedidos de usar o seu saber por dinâmicas de poder internas, a obstrução de competências deixa de ser um problema meramente laboral e torna-se um risco direto para a qualidade dos cuidados prestados à pessoa doente.

O SIADAP na Enfermagem: um carro sem mecânicos qualificados

​ No modelo adaptado da Portaria n.º 242/2011, o primeiro avaliador é o enfermeiro gestor e o segundo avaliador é um enfermeiro especialista, com obrigação de manter contacto funcional direto com o enfermeiro avaliado no respetivo posto de trabalho. Contudo, os procedimentos concursais para enfermeiro gestor permanecem frequentemente parados durante meses ou anos, abrindo espaço a nomeações “em substituição” de enfermeiros especialistas com funções de gestão, escolhidos muitas vezes por critérios de proximidade e confiança, enquanto os procedimentos concursais para enfermeiro gestor ficam propositadamente estagnados.

Na prática, muitos destes avaliadores não partilham o contexto real de trabalho dos avaliados: pertencem a outras escalas, não fazem turnos nos mesmos horários e, em vários serviços, um único enfermeiro gestor “gere” um ou mais serviços e dezenas de postos de trabalho, sem presença regular em muitos deles. A exigência formal de contacto funcional direto transforma‑se assim numa ficção administrativa, fragilizando a legitimidade da avaliação e abrindo espaço para que o nepotismo e a proximidade hierárquica se sobreponham ao mérito e ao desempenho efetivo.

A esta carência estrutural soma-se a frequente inobservância das fases preparatórias do processo avaliativo — divulgação de normas, critérios e objetivos no trimestre anterior, entrevista de orientação inicial —, transformando a avaliação num exercício formal sem substância, uma corrida em que o piloto (avaliado) nunca viu o circuito antes da largada. Como registou um cidadão nas redes sociais da DGAEP: “já não basta o SIADAP ser uma treta, ainda é mal aplicado pelos serviços”. O Sindicato dos Enfermeiros Portugueses (SEP) é contundente: “apesar de algumas melhorias decorrentes da luta dos trabalhadores, o SIADAP continua a ser um sistema injusto e que tem de ser revogado”.

O que precisa de mudar: a oficina, não (apenas) o carro

O Decreto-Lei n.º 12/2024 trouxe melhorias inegáveis: os ciclos de avaliação anual, a introdução da menção Bom, o alargamento das quotas para 60%, a redução dos pontos para progressão de 10 para 8 e a criação de uma plataforma tecnológica de suporte. Contudo, se os mecânicos e os chefes da oficina continuarem a operar com os mesmos vícios, o carro novo terá os mesmos problemas do antigo.

Impõe-se, assim, uma mudança de paradigma que vá além da engenharia legislativa:

• Transparência radical na definição de metas e indicadores: objetivos e critérios de superação devem ser públicos, comparáveis entre pares na mesma função e auditáveis. A plataforma tecnológica prevista no DL 12/2024 pode ser o veículo para essa transparência, se efetivamente implementada.
• Formação profissional obrigatória e certificada de avaliadores: o DL 12/2024 já prevê a associação de uma formação específica a cada ciclo avaliativo. Mas essa formação deve incluir, obrigatoriamente, módulos sobre vieses cognitivos, ética na avaliação e prevenção de conflitos de interesse.
• Reforço efetivo das comissões paritárias: de órgãos consultivos frequentemente ignorados, devem evoluir para garantes reais de justiça processual, com competências reforçadas e pareceres vinculativos em situações documentadas de enviesamento.
• Auditorias externas regulares: o artigo 78.º do SIADAP prevê que a realização de auditorias à aplicação dos subsistemas compete às entidades de controlo das diferentes áreas governativas e, cumulativamente, à IGF – Inspeção-Geral de Finanças. Estas auditorias devem ser sistemáticas, e não episódicas, com análise estatística da distribuição de avaliações por avaliador e por unidade.
• Tolerância zero ao nepotismo organizacional: a erosão da justiça organizacional é um dos maiores fatores de desmotivação, burnout e abandono profissional, particularmente no SNS. Os códigos de conduta ética e os códigos de prevenção e combate ao assédio não podem ser meros adereços do Ferrari– documentos bonitos para cumprir o Decreto‑Lei n.º 109‑E/2021 e o Regime Geral de Prevenção da Corrupção, exibidos em murais, websites e intranets (portais internos), mas desligados da realidade do processo avaliativo. Sem aplicação rigorosa, canais de denúncia efetivos e proteção real de denunciantes, continuam a existir contextos em que o assédio moral, o abuso de poder e o nepotismo escondem-se atrás de um quadro decorativo de boas intenções.

Uma reflexão para a ação

O SIADAP 3 não é, em si mesmo, o vilão. É uma ferramenta — imperfeita, certamente — mas cuja eficácia depende fundamentalmente de quem a utiliza. Quando as metas são definidas com rigor e equidade, quando os indicadores medem efetivamente o desempenho e não variáveis que o profissional não controla, quando as quotas são geridas com transparência e os mecanismos de recurso são conhecidos e acessíveis, o sistema pode cumprir o seu propósito original: reconhecer o mérito, promover a melhoria contínua e valorizar quem efetivamente entrega resultados.

O verdadeiro problema está na normalização do favoritismo, no silêncio cúmplice perante o nepotismo e na resignação de profissionais que, ano após ano, veem o mérito ser derrotado pela proximidade ao poder. É urgente que os “chefes das oficinas” e os “mecânicos” do SIADAP 3 compreendam que a sua responsabilidade não é apenas técnica — é ética. E que os “pilotos” (avaliado) conheçam e utilizem todos os mecanismos legais ao seu dispor: da comissão paritária ao recurso tutelar, da reclamação à impugnação jurisdicional.

Porque no final da corrida, a justiça organizacional não é um luxo — é a condição sem a qual nenhum serviço público pode ser verdadeiramente público.

O autor é enfermeiro especialista em Enfermagem de Reabilitação e em Enfermagem Médico-Cirúrgica, mestre em Cuidados Paliativos, pós-graduado em Gestão em Saúde, Gestão de Projetos, e em Gestão na Administração Pública, docente universitário, formador e perito em e-conteúdos e desenvolvimento profissional.

Transparência

Afiliação: Enfermeiro Especialista (área clínica e ensino), com interesse académico e formativo em ética, liderança, saúde e bem-estar laboral, qualidade vida profissional, felicidade no trabalho, ambientes de trabalho saudáveis, inteligência artificial ao dispor do profissional de saúde e do cidadão, ambientes promotores de boa prática , segurança e qualidade em saúde.

Conflitos de interesse: Declaro não ter conflitos de interesse financeiros; a posição expressa é de natureza técnico-ética e cívica.

Referências Bibliográficas: 

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Portaria n.º 236/2024/1, de 27 de setembro. Aprova os modelos de fichas de avaliação do desempenho no âmbito do SIADAP 2 e SIADAP 3. Diário da República, I Série.

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